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市域产教联合体：内涵特征、价值意蕴与建设路径
发布时间： 2023-11-22
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建设市域产教联合体是为建成现代职业教育体系、服务建设技能型社会、支撑产业转型升级而提出的一项新任务。2023年7月，教育部发布《关于加快推进现代职业教育体系建设改革重点任务的通知》，其中重点任务的第一条就是“打造市域产教联合体”[1]，这是对2023年4月教育部发布的《关于开展市域产教联合体建设的通知》中提出“启动市域产教联合体创建工作”[2]的深化，也是对2022年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》中提出的“打造市域产教联合体”[3]战略任务的落实。多项政策文件的发布表明市域产教联合体建设已提升至国家行动层面。然而，目前关于市域产教联合体的理论研究并不多，基于此，本研究旨在对市域产教联合体的内涵特征、价值意蕴和建构路径进行分析。
产业与职业教育之间的联系是相伴而生的，二者的关系是社会分工和社会分工专业化的产物。在社会再生产中，企业是主体，承担着物质文化创造的任务，教育服务于企业，承担着为产业提供人力资源的任务，二者功能各异，但相互协作[4]，“产教融合”由此产生。“产教融合”是指以职业教育为主的教育系统与以物质生产为主的产业系统共同开展物质资料生产、社会服务和教育活动而相互融合的一种跨界组织结构。该组织在为产业提供具有行业标准人才的同时，能有效缓解职业教育发展中人才供给和需求、理论学习和实践操作、组织的时空分割和资源的优化配置之间的三重矛盾[5]，是学校和产业之间有效衔接的桥梁。“产教融合不仅是教育制度，而且是经济制度、产业制度的组成部分”[6]，其形式有校企合作、产教集团、产教共同体，这些不同形式产教融合的开展取得了斐然的成绩，但也存在“有合无融”、缺乏长效机制[7]、治理模式失范、学术漂移[8]等多重问题，制约着现代职业教育体系的建设。为此，要将产教融合战略任务进一步下沉和精准化，“市域产教联合体”成为一种新路向。市域产教联合体是在共同体理念引导下，将政府、企业、学校和行业等组织凝聚起来，对生产与教育资源统一整合与优化配置，旨在实现优势互补，协同推进职业教育人才培养与市域产业发展的契合度。它是一种“价值重置”“主体重构”和“要素重组”[9]，对于产教融合的多元治理、充分发挥市场在职业教育资源配置中的基础性作用和激发职业教育的办学活力具有重要促进作用。具体而言，市域产教联合体具有发展理念一体化、建设主体多元化、发展特色市域化和运作方式实体化等特征。
市域产教联合体是一项共同体行动，一体化发展理念是其行动前提。市域产教联合体的一体化发展理念是指将职业教育与市域经济发展看成一个整体进行规划，推动教育优先发展、人才引领发展、产业创新发展、经济高质量发展之间相互贯通、相互促进的共识和价值观。市域产教联合体兼具纵向与横向一体化发展理念的特征。其中，纵向一体化理念是由线性纵向的教育行政关系决定的，是市域产教联合体运行的外在“推进器”。市域发挥着上承省域、下启县域的纽带作用，决定了市域产教联合体是对省域职业教育体系改革任务的下沉和对县域产教资源盘活、利用的组织体，接受纵向一体化理念的指导；横向一体化发展理念，是多元主体为促进产教协同发展而形成的共同遵守和践行的价值观念，是市域产教联合体运行的内源性“黏合剂”。纵向和横向一体化发展理念共同构成了网络化的市域产教联合体协同发展指导思想，能产生“集中力量办大事”的效果。发展理念一体化集中表现为战略目标一体化。市域产教联合体的主体包括政府、行业、企业和职业院校，各主体对政策支持、人才供需和技术创新等合作因素反复沟通、相互承认和理性取舍后形成一致的意向和利益共识，在此基础上达成主体行动上的一致。战略目标一体化对联合体成员有引导和规范作用。政府的行动主要在于宏观行动框架的搭建、对联合主体行为的协调和对利益的分配。行业、企业和学校分别作为联合体中的产业主体和教育主体，积极寻求跨界合作和互促，最终指向社会进步。市域产教联合体是建设的范围广，只依靠职业教育的单主体力量很难开展。传统的线性职业教育管理模式，在解决职业教育发展中出现的种种问题时显得捉襟见肘。针对这些情况，应该建立将以往对职业教育的线性纵向的单一管理模式转变为横向协同治理的模式，构建能承担多重任务的网络组织单元和释放整体合力的组织，以有效应对职业教育发展中的多重问题。市域产教联合体最显著的特征是建设主体多元化，是通过“院校—企业—行业—政府”的横向多元治理，突破“三螺旋”，实现“四螺旋”共同发展的精准行动。建设主体多元化体现在联合体中包括政府、行业、企业和职业院校在内的组织架构，是一个重新确立组织主体地位的过程，通过共同的目标和利益驱动，开展跨部门、跨所有制的具有区域性合作活动特征的组织体系。组织在对经济资本、社会资本和文化资本等多元资本的整合和分配中，各主体间的权力和义务关系明确，各单位对产教联合体的责任意识清晰，形成不同主体间相辅相成的良性循环，创造更多的协同效应，产生“1+1>2”的效果。市域产教联合体是一项区域性行动，是把我国现代职业教育体系建设的工作延伸到市域，将市域职业教育提质与产业转型联合在一起，增强二者的耦合度，具有发展特色市域化的特征。市域产教联合体发展特色市域化的特征主要表现在三个方面。一是物理空间的市域化。产教联合体以产业园区作为依托的基础和物理空间的载体，其范围主要根据市域产业园区的发展情况来确定，空间布局的紧密度和资源流动的频度是市域产教联合体形成的重要基础。二是联合主体的市域化。市域产教联合体一般是由市政府牵头，联合市域内行业、企业和教育机构共同建设的，主要以区域内先进制造业、现代服务业、现代农业等为核心主导产业，以中职、高职和部分普通院校为主导教育机构，在参与主体上市域特色明显。三是服务对象的市域化。市域产教联合体依托市域资源，植根于区域产业经济之中，面向本区域教育机构，推动学校与企业高频互动。通过就业本地化为区域产业发展提供人才资源；同时，面向当地行业企业员工，开展职业培训、继续教育，提升市域企业人员的技术技能，增强整体人才水平对区域产业发展的适应性。市域产教联合体是一项长期性集体行动，不仅需要各主体间的通力协作，还需要确保建立起多方互动和沟通的机制，既要满足当下需求，还要实现长期规划和发展的组织。为此，有必要形成实体化运作的协调和治理模式，确保产教联合任务的真正落实和组织的长期运行。市域产教联合体运作方式实体化，不仅是一种理念或模式，更是一种实际运行方式，具有将校企合作从契约形式层面上升到功能实体嵌入组织的特征[10]。以往在传统政府领导体制下建立的产教融合组织实体化操作难度较大，在管理的隶属关系跨越、产权界定、不同性质和类型学校的融合等方面问题多发，需要精准的对策来解决这些问题。为此，《教育部办公厅关于开展市域产教联合体建设的通知》规定：“成立政府、企业、学校、科研机构等多方参与的理事会（董事会）”“龙头企业深度参与……中职、高职高专、本科学校合作”“产业园区所在地政府（管委会）、牵头学校、牵头企业”，对市域产教联合体实体化运作的组织治理主体、人才培养主体、申报主体等方面提供了指引和方向[11]。实体化的工作目标有利于充分发挥职业教育在发展实体经济、促进中国制造提升服务水平、保障和改善民生等方面的重要作用，以更好地服务区域经济社会高质量发展。
产教融合的逻辑前提是资源的有效整合和多元利益共享。在利益相关者理论视角下，产教融合缺少资源有效整合、实现利益共享的统一平台，导致稳定性不足[12]。市域产教联合体则是通过打造“一个平台”，集实践教育平台、创新创业平台和人才供需信息平台等功能于一体的实体化组织，着眼于市域人才培养、创新创业、产业经济发展的精准联通合作，促进教育与产业体系的双赢。一是实践教育平台的功能，有利于学生实践技能的提升。产教融合的一个重要目标是促进学生实践能力的发展，无论是国外教育家杜威的从做中学理论、福斯特的产学合作理论，还是国内教育家陶行知的教学做合一理论，都提出了教育的一个重要理念——实践技能的增长。市域产教联合体的建设符合这一教育理念，通过院校与行业企业龙头联手开展教学实习、“双师”指导、教师到企业进修等项目，联合训练学生掌握本专业领域生产一线的基础知识和技术技能，使联合体成为学生了解企业、贴近企业、融入企业的重要实践平台。二是职业院校创新创业平台的功能，有利于实现就业率提升与产业新动力增长的双赢。通过对产教融合要素在物理空间上的集合和选优，市域产教联合体能为创新创业活动的开展提供良好的生态系统。院校和企业从联合体获取发展所需的市场机会、政策支持、人力和技术条件，通过产学研等形式的合作，为学生提供“双创”实践和产业基地培育平台，在促进学生就业的同时推动企业创新力的提升。三是人才供需信息平台的功能，有利于实现人才供给与企业需求的平衡。市域产教联合体进一步对接产业链，通过优势企业深度参与院校的教学、教材、教育等各个环节，将行业企业的标准与需求在职业教育的各个环节进行培植，实现人才培养与企业需求精准对接；“职业院校、普通院校、科研机构与企业联合开展协同攻关，支持各成员单位联合开展企业员工培训和继续教育”，提升教育服务产业发展的能力，最终形成教育与产业体系的高频互动和同步发展形态。（二）推进“三教融通”，促进服务全民终身学习的教育体系构建构建服务全民终身学习的教育体系要求促进“三教”统筹协调发展。2023年，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调，统筹职业教育、高等教育、继续教育。这是新时代为全面建设社会主义现代化国家，用大教育观构建服务全民终身学习的教育体系的战略举措，对于建设教育强国、加快产业转型发展、促进高质量发展意义重大。目前，关于职业教育、高等教育、继续教育（以下简称“三教”）关系的学术研究处于起步阶段[13]，实践探索也处于初级尝试阶段。建设市域产教联合体是对“三教”协同的有益探索。首先，是从形式上对建成“三教”融通格局的探索。在教育链内部，产教联合体的参与主体不仅有职业院校，还有与行业关系密切、特色鲜明的普通大学，主体间的互动与合作是实现职普融通的第一步。市域产教联合体不仅服务于职业院校，还服务于普通院校，通过对两类教育资源的共享、教育模式的协同等方式打破教育系统内部壁垒，实现交叉融通。其次，是从内容上对建成“三教”融通的探索。市域产教联合体的建设是以企业为切入点促进教育资源的整合，使得原来“自顾自”式发展的教育类型向统筹协调的整体式发展推进。职业院校与其他类型院校根据区域市场和人才结构需求的趋势调整专业设置及人才培养目标，促进不同类型教育间课程体系的横向融通和优势互补；在此基础上，探索技能等级认证制度，为学生提供进入不同类型和层次教育学习的机会，促进“三教”的纵向融通。（三）促进“四链衔接”，助推现代职业教育体系的形成建设市域产教联合体是对大职业教育观的实践探索，联合体坚持以教促产、以产助教、产教融合、产学合作，促进教育链、人才链、产业链和供应链的“四链衔接”，推动形成同市场需求相适应、同产业结构相匹配的现代职业教育结构和区域布局[14]。首先，联合体内职业院校在人才培养、人才供给上与市域企业相互协同，基于市场需求情况和变动趋势的调研与预测，着眼于产业需要的专业结构和人才素质，旨在实现人才供给与产业需求的有效衔接。其次，行业企业转变以往校企合作中“客人”的角色定位，主动参与人才培养方案制订，与校方共同完善和探索协同育人新路径，使产业对技能型人才的需求随时反映到学校人才培养全过程中。最后，院校与企业共同推进产、学、研协同创新的内容和效率，在重、难点领域联合开展技术难关，以创新驱动实现产业链的升级和增值，有利于企业技术革新和生产力水平的提升，促进企业的高速和高质量发展，这也是职业教育教育价值、社会价值和经济价值的集中体现。“四链衔接”中“链”是核心，“融”是关键。市域产教联合体的真正作用在于通过实质性的产教融合推动教育链做大做强、人才链全面提质激活、企业链增值创新、创新链扩容优质，在“四链”互通中实现公平与效率、经济与教育、发展与创新、利益与价值等多个方面的有机均衡[15]，助推现代职业教育体系的形成。培养技术技能型人才是现阶段我国推进技能型社会建设的基本要求。因此，产教融合高质量发展的目的是培养数量充足、质量优良、结构合理的高技能人才队伍。当下，职业教育助力技能型社会建设还存在着供给侧不足、技能预测机制尚未建立的动态性难题和技能型人力资本配置不均的结构性困境[16]。为充分发挥职业教育对于技能型社会建设的支撑作用，市域产教联合体成为重要突破路径。市域产教联合体将“职业教育与行业产业区域发展深度捆绑”[17]，聚焦于技能型人才培养的核心，服务建设技能型社会。首先，市域产教联合体是一种跨行业、开放办学的实践。联合体拆除职业院校与企业间的思想壁垒和行业壁垒，秉持开放办学理念，提供面向大众的服务，促成教育与环境之间的交换关系，将人才培养与行业企业主动联系起来，提升学生的实践能力，积极开展人才供给侧改革。其次，市域产教联合体是一种适“市”培养、需求导向的实践。院校提高技能型人才适配性的路径在于适“市”培养，实现技术技能人才供需的精准匹配。市域产教联合体的适“市”培养，在于提供了适应劳动力市场技能需求的动态化数据平台，通过对技能人才需求的分析、研判和预测，为政府制定人才和教育政策提供资政信息，为职业院校课程设置、人才培养提供量身定制的适“市”育人信息。最后，市域产教联合体是一种分类发展，资源优化配置的实践。一是市域产教联合体通过对区域产业布局和职业院校专业设置的匹配度评估，对专业进行优胜劣汰，扶持面向当地的支柱产业、紧缺产业的专业，培育面向新业态的专业，停招报考率低、就业不匹配的“过时”专业，提升专业设置与区域产业需求的耦合度。二是通过对联合体内各类资源进行整合，依据不同发展优势的企业及院校在人才培养、社会服务、科学研究等方面发挥的不同功能，引导各主体分类发展，实现各类资源的优化配置。
市域产教联合体建设需要落实落细各项任务，从均衡共同体利益、探索体系建设、因地制宜施策和注重数智化赋能等方面推进，形成政行企校各负其责、协同共进的产教融合发展新格局。市域产教联合体的建设需要完善各主体间的利益分配制度，明确不同利益相关者的权、责、利，提高参与方的积极性和粘合度，共同促进联合体的可持续发展。第一，要建立完善的利益分配机制，以确保各成员的利益得到保障。一是建立权责清晰的分配规则。这些规则应该明确规定各成员的权利和责任，以及利益分配的比例和方式，避免利益分配不公和争议。二是建立有效的监管机制。联合体应该设立专门的监管机构和相应的监管制度，对各成员的行为进行监督和管理，确保其遵守分配规则和诚信合作。三是建立激励约束机制。为了激励各成员积极参与合作，联合体应该设立相应的激励机制，如奖励制度、培训机会等。同时，也需要建立相应的约束机制，如违规处罚机制等，以防止各成员的不良行为。第二，要建立有效的协调规范制度体系。有效的制度体系是推动和规范市域产教联合体各主体行为的前提和保障。市域产教联合体建设涉及多方主体，需要建立协调机制，明确分工和职责，以制度的形式规定工作流程、人才培养方式、考核标准等，确保各项工作的有效运行。第三，要提供市域产教联合体运行的保障条件。市域产教联合体推进的关键在于通过政策供给激发联合体的内生动力。其中，强化政策扶持是促进联合体建设的关键路径，探索地方政府和社会力量支持职业教育发展投入新机制，通过项目建设中贡献程度，给予相关学校经费和政策支持，对相关企业给予税费、土地、财政等支持，增强联合体建设积极性。市域产教联合体的体系建设，包括三方面内容：一是联合体为现代职业教育体系建设服务；二是形成新型创新联合体；三是各参与主体多方发力，促进整体发展。首先，市域产教联合体的建设服务于现代职业教育体系的建设。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》中提出加快建设现代职业教育体系的“一体”“两翼”总体思路。市域产教联合体作为“两翼”之一，是现代职业教育体系的使命牵引。新发展阶段，联合体坚持以教促产、以产助教，深化产教融合、产学合作，面向国家重大战略和区域经济发展，在省政府的引导下，集聚区域内资金、技术、人才、政策等要素，形成各类主体深度参与的组织，支撑省域现代职业教育体系建设的新模式。其次，培育市域产教联合体的价值连接点，形成创新共同体。价值连接点的培育要以新型组建范式的转变为突破点，即由职业院校或政府主导、企业参与组建转变为由龙头企业牵头、职业院校支撑、各创新主体相互协同组建的局面。积极支持科技领军企业牵头建立创新联合体，引导支持企业和研究院所等多元主体“同题共答”，通过打通科研开发、技术创新、成果转移链条，为园区企业提供技术咨询与服务；统筹各成员单位的培训资源和需求，通过联合体内院校开展的各类培训，提升企业员工的技能水平和岗位适应能力。最后，强化主体责任，形成共建共享体系。一是强化政府主导。政府统筹推进是促动各方参与主体形成合力的关键推动力，在市域产教联合体建设中政府要进行宏观规划、合作指导、制定政策制度等，承担凝心聚力、利益协调、考核评估的责任，保障联合体的顺利运行，实现学生、企业和学校三方共赢的良好局面[18]。二是加强企业参与。企业参与市域产教联合体有多种模式：企业主导多方参与、企业参与高校主导的产教联合体、企业参与政府主导的产教联合体。不同的参与模式决定了企业和其他主体在联合体中的不同责任，应灵活进行共建协议的拟定、共建单位的选择，采用“一事一议”方式，激发企业参与的活力。三是引进行业标准和人才。市域产教联合体的建设需要来自行业的规范和引导。对标行业标准，建设合格的技能型人才队伍和技术规范，引入行业人才，有效发挥“双师型”教师的作用。培育和完善行会制定标准、主持考试、颁发资格证书的权利和能力。四是职业院校主动发力。“结合区域经济和社会发展的特色和优势，主动寻求与中心高校的交流与合作，主动融入区域创新体系，不失为职业院校打破身份固化、破解产教融合困境的一条路径”[19]。学校自觉着力改革教师管理与培养制度、提升学校办学能力，加强“双师型”教师队伍建设、建立校企合作实践中心，打造一批核心课程、优质教材、教师团队。市域产教联合体因市域间教育、产业水平不同，在具体实践中要做到“扎根地方，服务产业”，因地制宜施策，建设特色鲜明的联合体。首先，要做到定位清晰。不同城市的产业基础和发展方向不同，市域产教联合体应当结合当地的产业特点，选择本地优势产业和教育机构进行深度合作，明确产业定位和发展方向。其次，多层对接式发展。市域产教联合体是在充分整合和优化市域资源的背景下建设的，要做到多层精准式对接发展。除院校对接地方产业、专业对接行业企业、师生对接职业岗位外，市域产教联合体还要对接县域优势资源，形成市域优势，对接省域现代职业教育改革行动，积极发挥市域的支撑作用，共同服务于国家经济社会发展需求。最后，差异化发展。在政策和组织方面，市域产教联合体需要根据当地的政策环境和组织形式进行差异化发展，突出内部特色和区别于其他区域的外部特色。例如，如果当地政府对产教联合体的支持力度较大，那么联合体可以采取更为紧密的组织形式，设立产教融合研究院；如果当地政府对产教联合体的支持力度较小，那么联合体可以采取更为灵活的组织形式，如设立产教合作项目基金。“智改数转”是指“智能化改造、数字化转型”，是当前我国企业转型升级的重要方向。建设现代化市域产教联合体要结合“智改数转”发展要求，注重数智化的赋能和培育，不断提升职业教育的适应力和产业升级的能动力。一是通过智慧化打造无边界教学。在市域产教联合体中，可以通过与科技企业合作，引进智能化技术，为学校提供在线教育平台、智能化教学解决方案等，提高教育质量和拓展教育渠道。利用在线教育、电子课本、智能化课堂等方式，将企业实践教学场景与学校理论教学场景相结合，拓展教学渠道与内容，扩大教育对象范围。课程是突破职业教育教改瓶颈的重点和难点，市域产教联合体要以产业数智化的改造和转型为出发点，结合当下智能化和数字化新技术的发展，联合院校改造和开发相应课程，开展交叉融合型课程建设。二是加强数智化人才培养。人才是市域产教联合体建设的核心资源。基于产教联合体人才培养目标的要求，各主体依据大数据智能化行业发展要求，共同制订人才培养方案。通过联合开展企业实习、校企合作培养、产教联合办学等方式，面向学生和企业员工开展数字能力提升培训，培养适应产业发展需求的数智化人才，推动数字经济与实体经济融合发展。三是建设数智化政策平台。智能化技术和数字化转型政策平台的建设，是打破各主体间信息壁垒的关键。在市域产教联合体中，政府可以采用智能化技术和数字化转型契机，对接数字经济发展趋势，建立政策服务平台、政策宣传平台等，消除各主体间的信息差，实现联合体内部管理信息化、外部资源共享化，为企业和职业院校提供更为便捷高效的政策服务。
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