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市域产教联合体的政策要义、理论逻辑与行动策略
发布时间： 2023-10-25
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2023年4月18日，教育部办公厅印发《关于开展市域产教联合体建设的通知》（以下简称《通知》），市域产教联合体创建工作正式启动[1]。作为深化现代职业教育体系建设改革“一体两翼五重点”战略安排中“率先伸展开来的一翼”[2]，产教联合体建设得到了全国各地的热烈响应。2023年5月14日，教育部部长怀进鹏在现代职业教育体系建设改革工作推进会上指出，要把深化现代职业教育体系建设改革的重大部署落实到位，把准现代经济产业发展和教育发展的基本规律，组建一批有真需求、真供给、真政策的产教联合体，用好政策、建好制度[3]。把政策层面的重大创新转变为实践层面实实在在的发展效能，需要在理论层面对市域产教联合体“怎么看”“怎么干”的问题作出深刻回答。本文拟在识读市域产教联合体政策要义的基础上，对其理论逻辑和行动策略提出若干思考，以期抛砖引玉。
教育部办公厅《通知》和以《山东省教育厅 山东省发展和改革委员会 山东省科学技术厅 山东省工业和信息化厅 山东省商务厅关于推进市域产教联合体建设的指导意见》）（以下简称《意见》）为代表的省级实施方案，构成了关于产教联合体建设改革的央地两级制度体系[4]。《通知》正文共计1532字，分为三个部分：工作目标（139字）、条件要求（895字）、组织实施（498字）。可以看到，《通知》的主要目的在于明确市域产教联合体的建设标准与实施流程。《意见》正文共计2593字，分为四个部分：总体要求（406字）、建设机制（321字）、重点任务（980字）、保障措施（646字）。可以看到，《意见》的重心在于任务落实与保障措施。《通知》和《意见》既各有侧重又一以贯之。综合来看，市域产教联合体的政策要义有以下几个关键点。
以园区为载体实现产教融合视域从教育向产教的转变，是市域产教联合体建设的最大亮点。《通知》开宗明义，明确指出市域产教联合体要“以产业园区为基础”进行打造。从组织实施的角度看，《通知》明确“以产业园区为基础组织申报”，要求明确市域产教联合体的牵头单位，包括产业园区所在地政府（管委会）、牵头学校、牵头企业。从建设指标的角度看，《通知》明确申报市域产教联合体园区的基本条件是：“产业园区总产值在省内位于前列，主要以先进制造业、现代服务业、现代农业等为核心主导产业”，并强调需“将联合体建设情况纳入产业园区工作考核指标和职业教育工作目标考核体系”。《意见》更具操作性，明确提出原则上“济南新旧动能转换起步区、青岛西海岸新区及16个国家级经济技术开发区、13个国家高新技术产业开发区、4个省级新区”建立联合体，并制定“一体一案”。”《意见》还强调，要在依托园区的同时做好服务园区工作，提出了“推进产教资源共建共享”“赋能企业专精特新发展”等举措。
为产教联合体建设改革加上“市域”的定语，表明政策层面对于职业教育产教融合的规律性认识达到新的高度。依托园区，解决的是深化产教联合体建设改革的载体问题；聚焦省域，明确了深化产教联合体建设改革的基座问题；而面向市域，回答的是深化产教联合体建设改革的赛道问题，要推动职业教育产教融合走深走实，必须发挥地方的积极性。行业在一定程度上具有地方的性质，但协调能力有限，这正是职教集团“集而不团”的重要原因。学校是基层单位，但话语权和影响力不足，这正是产教融合中“校热企冷”的症结所在。要实质性地发挥地方的作用，应该另辟蹊径，发挥省域积极性是深化现代职业教育体系建设改革给出的最新方案。要把省域改革积极性落到实处，就必然要鼓励市域竞争。一方面，省对市有强大影响力；另一方面，市域之间也天然地构成竞争关系。正如有学者指出的，市域已成为现代职业教育体系建设的基本单元和改革的重要坐标[5]。通过鼓励市域竞争，会制度性地做实省域探索现代职业教育体系建设新模式的改革基座地位，也会让市域产教联合体建设改革具备涌现出更多地方特色的可能。据统计，各地已向教育部申报了97家市域产教联合体[6]。无论是从数量还是从覆盖面来看，这个规模都是相当可观的。
《通知》明确要求教育部门会同发展改革等部门建立密切配合、协调联动的工作机制，打造政府、行业、企业与学校四方协同的命运共同体；联合体内各类主体协同配合，成立政府、企业、学校、科研机构等多方参与的理事会（董事会），达到产权明晰、组织完备、机制健全、运行高效的实体化运作要求。《意见》进一步提出，联合体实行政府主导、校企主体、多元参与、实体化运行。实体化运行是职业教育产教融合能否取得成效的关键。正确理解实体化运行是职业教育产教融合的基础。事实上，市域产教联合体之前的改革举措之所以出现浅表化、虚拟化、松散化的问题，正是在对实体化的理解与落实上出现了偏差。比如，产业学院的二级学院化就是以次级实体化的方式回避了院校层面混合所有制改革可能带来的风险和挑战。而很多产业学院以项目化来理解和推动实体化，也正是一种退而求其次的表现。应当说，实体化的达致并非一朝一夕之功，有大量具体甚至艰苦的工作要做。正是由于这个原因，《通知》和《意见》不约而同地对落实实体化的具体政策作了粗线条勾勒，为各地结合实际进行创新性执行预留了空间。
市域产教联合体是以园区为载体、以市域为赛道、以省域为基座，通过实体化运行和合作性治理，推动职业教育产教深度融合的制度安排。作为一项职业教育产教融合政策的重大创新，市域产教联合体从2022年12月的政策宣示到2023年4月的部署落实，仅用了4个月时间。而作为一种改革实践，市域产教联合体的提出则经历了漫长的探索过程。探索的主要形式是职教集团、职教园区、产业学院、产教融合园区等。市域产教联合体与这些探索既一脉相承又突破创新，蕴含着深刻的理论逻辑。把产教联合体建基于园区，实现了产教融合从教育到产教的视域转换和从学校到产业的站位提升，彰显了跳出教育看教育、跳出个体校企看产教融合的宏阔视野，体现了对园区、园区经济重要性及其发展规律的深刻认识。无论从历史、现状还是未来的角度看，园区在经济社会高质量发展中的作用都举足轻重。这对职业教育产教深度融合提出了挑战，更提供了机遇。从世界范围看，园区作为一种经济组织形态的历史，甚至比某些民族国家的历史还要长。一般认为，自由资本主义时代意大利热那亚雷格亨自由港是园区经济的肇端。真正让园区经济成为世界各国瞩目焦点的，是二战后美国北加州湾区硅谷和波士顿附近的128公路带产业园区。以此为起点，园区经济逐渐实现了从点到面、从初级贸易区到智密产业区的空间演绎，并越来越具有全球影响力。“园区经济这种超越社会制度、经济发展水平和自然资源禀赋限制的特殊经济空间形态，在聚集要素资源、降低生产成本、提高创新能力、提高产出效益、提升区域经济等方面显现出强大的生命力，成为经济‘马赛克’版图上最耀眼的光环”[7]。我国改革开放40多年来的经济社会发展，与园区经济的发展壮大相伴相生。无论是在促进改革还是在扩大开放的意义上，园区都功不可没。1980年5月，党中央、国务院决定在深圳、珠海、汕头、厦门建立经济特区。巧合的是，同样是在1980年，中国的高职教育开始创生，第一所高职院校金陵职业大学在南京创办。时间巧合的背后，是深刻的经济发展逻辑。尽管园区和高职分属两个不同的领域，但深层次动因都是经济社会发展的强烈需求。目前，我国的园区类型已经非常多样。在经济领域，有经济技术开发区、出口加工区、保税区、自由贸易区；在科技领域，有高新技术产业开发区、工业科技示范园、科学城；在教育领域，有职教园区、大学城等。可以说，园区既是一种要素聚集机制、经济发展经验，又是一种改革创新平台和教育发展模式。园区与职教天然地具有内在联系，应该可以通过高水平的互动为经济和教育创造更多可能。从经济体量的角度看，园区可谓经济世界中不折不扣的“隐形巨人”。要深刻理解市域产教联合体的建构逻辑，应该对园区及园区经济发展现状有充分认识。从省域比较的视角看，在全国经济版图中比重最大的省份是广东省，占比在10%左右。科学技术部火炬高技术产业开发中心、中国科学院科技战略咨询研究院中国高新区研究中心2022年9月发布的最新报告——《国家高新区创新能力评价报告（2021）》显示，2020年全国169家国家高新区园区生产总值（GDP）达135566.2亿元，相当于全国GDP的13.3%[8]。另据统计，2020年广东省生产总值（GDP）为11.08万亿元，占当年全国GDP总额的10.91%[9]。也就是说，仅国家高新区的经济总量就比稳居全国第一的广东省高2.39个百分点。更重要的是，园区经济的影响力不仅体现在体量上，在发展质量和增长潜力方面，园区的表现也相当亮眼。据《国家高新区创新能力评价报告（2021）》，国家高新区企业R&D经费内部支出占园区生产总值（GDP）的比例为6.8%，是全国平均水平的2.8倍；劳动生产率为36.2万元/人，是全国平均水平的3.1倍；每万名从业人员中研发人员全时当量为849人年①，是全国平均水平的12.3倍；国家高新区创新活动绩效指数达到198.6，较上年增长11.0%；创新驱动发展指数为147.9，较上年增长3.5%。目前，园区经济已经进入到自由贸易港阶段。2018年4月10日，习近平总书记在博鳌亚洲论坛开幕式上发表主旨演讲，提出“探索建设中国特色自由贸易港”。2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》。2天后，海南自由贸易港11个重点园区同步举行挂牌仪式。2021年6月10日，十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了海南自由贸易港法等。园区经济发展的新形势为职业教育产教融合的发展提供了难得的历史性机遇。这是思考谋划打造市域产教联合体的宏观经济背景。可以说，无论是从绝对体量还是相对比重，或是从发展现状及增长潜力来看，园区和园区经济已成为推动职业教育产教深度融合不容忽视的重要力量。一般认为，对园区经济的发展逻辑进行理论解释，最成功的是法国经济学家佩鲁（Francois Perroux）提出的“增长极”理论。这种理论认为，园区经济之所以能取得成功，本质是通过推动性产业（propulsive industry）的嵌入，形成聚集性增长引擎和增长中心，从而带动整个区域经济的高质量发展。事实上，除了能够推动经济发展，园区对职业教育等社会事业发展的带动效应也不容忽视。园区推动职业教育产教融合深度发展的内在机理，是极化效应与扩散效应。极化效应强调的是园区的资源吸附能力，扩散效应揭示的是园区的辐射带动能力。园区是经济增长的发动机，也是职业教育产教深度融合的增长极。构建产教联合体，既是吸附整合职业教育产教融合资源的迫切需要，也是优化升级现代职业教育体系并发挥辐射带动作用的必然要求。深化产教融合是打造市域产教联合体的终极目的。产教融合背后，是越来越融合的时代和融合发展作为发展方法论的崛起。事实上，不仅产教需要且正在融合，军民融合、城乡融合、媒体融合、科技与经济融合、发展与安全融合等也都在以相同的逻辑在不同的领域创造奇迹。从融合发展的视角看，“‘四个全面’战略布局是融合发展的纲领，‘五位一体’总体布局是融合发展的任务”，融合发展思想是根据新时代的历史特点提出的完整的理论、路线、方针和政策体系，是马克思主义发展观在新时代的创新[10]。打造市域产教联合体，是在职业教育领域落实融合发展思想的重要体现和必然要求。产教融合是职业教育长期以来不变的发展主线。总体来看，我国产教融合政策经历了以学校为主导的内生式产教结合、校企共同参与的外延互动式产教结合和校企多要素街接的内涵渗透式产教融合三个阶段[11]。产教融合总的趋势是从课堂到学校、从教学到教育、从人才培养到社会服务。“厂办职校”“校办工厂”“职教联盟”“职教集团”“产业学院”等创新探索，为市域产教联合体建设打下了扎实的实践基础。这些改革探索都或多或少地存在一些治理性问题，致使产教融合无法如人们期望的那样在深度和质量上拓展。以近年来的产业学院探索为例，产业学院建在学校的占78.59%，建在合作企业的占14.59%，建在产业园区的仅占4.94%；58%的产业学院决策机构是学校党委会或二级院系党政联席会；在对产业学院建设中主要问题的回答中，居于前两位的分别是制度保障问题（占52.64%）和运行管理问题（占46.75%）[12]。与产业学院相似，职教集团改革探索由于集团成员单位原隶属关系不变、产权性质不变、教职工身份不变，也大面积出现了“集而不团”“十个集团九个空”的情况[13]。应当说，产业学院、职教集团的设计理念是先进和美好的，但实施成效不尽如人意，根本原因在于产业与教育、学校与企业缺乏发生化学反应的物理空间。事实证明，单就学校侧或企业侧谋划产业和教育互动无法实现深度融合。从这个视角更能深刻地认识市域产教联合体的理论创新。市域产教联合体不仅为产教融合设置了园区这一互动空间，还限定在了市域这样一个治理单元，产教融合的互动效能和治理逻辑实现了进阶和升级。作为深化现代职业教育体系建设改革的两翼，市域产教联合体与行业产教融合共同体既彼此呼应又各有侧重。两者的共性体现在改革理念都是基于要素的聚集与整合实现产教深度融合。两者的不同主要体现在以下几个方面。第一，初衷不同。如果说行业产教融合共同体的政策出发点是发挥位于产业链顶端的头部企业作为“链长”的积极性，那么可以说构建市域产教联合体的关键则是发挥作为市域经济社会发展负责人的“市长”的创造力。共同体是在“条”的意义上实现优质资源的“强强联合”，联合体则是在“块”的意义上实现各类产教主体基于园区这一共同空间的“美美与共”。第二，内涵不同。马克思从社会发展的角度，深刻地揭示了自然共同体、市民社会共同体发展和自由人联合体的不同[14]。自然共同体基于血缘、姻亲关系促成人们“对人的依赖性”，市民社会共同体把人从以血缘、姻亲等自然关系为纽带结成的群体束缚中解脱出来，同时通过物化的生活世界让人们的生活目的异化为对实物的占有（主要表现为对货币的追求和占有），体现出较强的“物的依赖性”特征。在“自由人联合体”中，人们摆脱了对特定人和具体物的依赖，获得了自由而全面的发展，劳动和享受、占有和奉献、普遍利益和特殊利益的矛盾得到了彻底解决，实现了人的本质的真正复归。马克思的经典论述揭示了共同体和联合体的区别。那就是，共同体强调某种依赖性，而联合体则注重独立主体间自由而有力的联结。这样也就不难理解，行业产教融合共同体中作为“链长”的头部企业和高水平大学的影响力更大，而市域产教联合体中由于各主体的独立性、选择性更强则更需要市域政府或园区管委会等治理性力量的统筹。第三，任务不同。从产教融合实践进阶的角度看，行业产教融合共同体的前身是职教集团，而市域产教联合体则是产教融合园区的升级版。目前，职教集团中的行业性职教集团占比相当高。据统计，全国有行业型职教集团1095个，占比高达78%[15]。职教集团之所以会出现大面积的“集而不团”“团而无力”问题，与行业的协调能力不足有直接关系。现代职业教育体系建设改革“一体两翼”的制度安排，通过区分联合体与共同体并分别强化特色的方式创造性地解决了产教融合组织中的协调主体问题。行业产教融合共同体有更强的依赖性和文化色彩，市域产教联合体有更多的选择性和治理意味。基于这样的定位，联合体被赋予了体制机制创新的重任，而共同体则被寄予了推动行业走向高端的厚望。从本质上说，共同体体现的是链式思维，而联合体探索的是一种集群创新。从产业发展的角度，可以把人类社会分为农业社会、工业社会和后工业社会。构建市域产教联合体的理论逻辑除了体现在对园区经济壮大和融合发展的深刻认识，还体现在对社会组织方式从工业社会向后工业社会深刻变革的敏锐觉知。后工业社会组织方式和制度逻辑的本质特征是合作治理。市域产教联合体的制度创新，具有深刻的合作治理逻辑。事实上，教育部与山东省、天津市不是像常见的那样单独发文，地方政府与国家有关部委就推动现代职业教育体系建设改革联合发文本身，就是一种基于合作理念的治理创新。合作是一个人们耳熟能详的生活词汇。但很显然，仅从语用学意义上理解合作，满足不了对合作治理的学理分析要求。所幸的是，很多学者已经开展了大量卓有成效的工作，为深刻地认识合作及合作治理提供了宝贵的思想资源，也使得我们理解和把握市域产教联合体的治理逻辑有了一个较高的基点。第一，合作是互助与协作的升级。互助对应农业社会，协作对应工业社会。互助是感性的、自发的，协作是基于契约约束和利益算计的。合作是对互助和协作的超越，体现出理性、互动性、建构性等特征，是“一种高级形态的群体关系和行动模式”[16]。第二，合作社会的必然性。从农业社会到工业社会，以及从工业社会到合作社会的跃迁，背后的理论逻辑是流动性的增强及其造就的复杂性和不确定性升级。受制于交通工具的落后和信息技术的缺失，农业社会的流动性最弱，社会成员互动关系的确定性强。工业社会人们的流动性增强，社会性质从熟人社会转型为生人社会。维系人际关系和群体关系的纽带是契约和法律，体现出低复杂性和低不确定性的特点。20世纪80年代以来，全球化和网络技术、信息技术的发达，社会流动无论在规模还是类型方面都呈现爆炸性增长。人员流动、产品流动、技术流动、资本流动、理念流动和符号流动等在推动地球成村的同时，也极大增强了社会成员行为方式的复杂性和难预测性。在这一背景下，适应工业社会的科层制治理越来越显得力不从心，合作治理开始登上历史舞台。第三，合作治理的主要路径。农业社会可以认为是一种身份型治理，底层逻辑是权力与等级。工业社会可以认为是一种科层制治理，底层逻辑是合法性和契约精神。合作社会的治理方式则是一种互动式治理，底层逻辑是建构性和价值认同。以上理论铺垫，有助于更深刻地认识市域产教联合体的治理逻辑。市域产教联合体是一种重大政策创新，但历史地看，这并不是一种白手起家式的全新探索。产教融合园区、职业教育集团、产业学院等改革探索，为构建市域产教联合体打下了扎实基础。改革成效与改革理念和政策举措的创新度有关，也有赖于治理体系和治理效能的支撑和保障。有研究者已经提醒，与职教集团“集而不团”类似，产教联合体“联而不合”也极易成为发展常态[17]。避免市域产教联合体走既往改革的老路，需要以治理创新来落实理念创新，最大化释放市域产教联合体建设改革的制度红利。关于职业教育产教融合改革举措的治理支持，研究者的观点更偏向于组建专门统筹协调机构作为治理中枢发挥作用、优化制度体系、协调利益机制等。但纵观《通知》和《意见》，这些观点不仅没有体现，而且两者都不约而同地指出了市域产教联合体治理模式创新的“实体化运作”方向。政策层面和研究层面的错位，反映了对于市域产教联合体治理模式该如何定位的意见分歧。研究层面更在意治理机构方面的改革，而政策层面更希望在治理效能上用力。这种意见分歧的背后，是对于市域产教联合体是应采用科层治理还是合作治理的不同认知。为市域产教联合体组建专门的独立治理机构，很难说是不是一种不切实际、不计成本的空想，但显然，政策层面更愿意在治理效能而不仅仅是治理机构层面着力。这也许就是新时代全面深化改革总目标被定位为完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的深意所在。习近平总书记强调，国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能[18]。 从治理体系与治理能力关系的高度看待市域产教联合的治理机制，就会理解政策层面所鼓励的实体化运作并非独立化建制，专门化机构也并非增量性改革。市域产教联合体更需要的是模式性创新，而非机构性增生。实体化运作不意味着行政命令的加码，而是多元主体价值共识的建构。对于直接的利益刺激性治理，《通知》和《意见》都未提及。原因很简单，政府的政策资源和经费资源并非取之不尽用之不竭，改革永远不可能不计成本、大水漫灌。如果推出一项改革就需要追加一份利益、探索一种创新就要组建一个机构，不仅政府的行政资源会入不敷出，改革的前景恐怕也会越来越暗淡。另外，从合作治理的视角出发，推动市域产教联合体改革走深、走实，也不能一切唯政策甚至文件马首是瞻。市域产教联合体改革不是简单的命令与服从、设计与执行关系，也不是简单的分工与协作、契约与法律关系，而是在建构一种共性价值和管用高效的善治逻辑。《通知》和《意见》在治理体系和治理能力建设方面的留白，为地方发挥能动性和创造性预留了空间。
市域产教联合体是一项尚处于探索中的改革，没有可供直接照搬的成熟经验。行动导向是职业教育区别于普通教育的特点。对于构建市域产教联合体来说，行动也至关重要。职业教育的教学过程被认为是一种反思性实践，是关于行动体系而非学科体系的师生交往[19]。如果把这里的师生交往置换成央地互动，那么深入推进市域产教联合体改革同样可以认为是具有行动导向性质的反思性实践。从这个意义上说，深化市域产教联合体建设改革，是一个在实践中反思、在反思中提升，通过改革认识改革、深化改革的过程。从策略上说，构建产教联合体要处理好设计与实施的关系、政府与非政府组织的关系以及优化制度与建构信任的关系。毋庸置疑，在推进市域产教联合体建设的过程中，顶层设计是至关重要的。顶层设计注定要发挥举旗定向、一锤定音的作用，但很显然，作为一种反思性实践，推进市域产教联合体建设的顶层设计不是一成不变，更不是一劳永逸的。构建市域产教联合体不能先以完美主义的标准出发建构一种天才的设计，然后按图索骥、照猫画虎。赫胥黎（Thomas Henry Huxley）曾警告说，研究者的恶习之一是过于要求完美，这使得到头来把本来应该用到战斗中的精力都花费在漆甲板和擦枪支上了[20]。顶层设计是一个容易陷入完美主义陷阱的工作，赫胥黎对研究者的告诫对于产教联合体构建中的顶层设计者同样适用。市域产教联合体是一种合作性组织，不仅由于关涉主体和领域众多而形成了极高的复杂性，而且由于各方面利益诉求多元、发展阶段各异形成了极强的不确定性。从这个意义上说，构建市域产教联合体，不可能坐等万事俱备才开始行动，更不会不费气力就水到渠成。因为“合作制组织建构决不是一项等待各种社会条件成熟后再去从事的事业。事实上，人类社会中的一切创新活动都不是在条件充分成熟后才去开展的行动”[21]。对落实产教联合体建设的顶层设计来说，需要的不是教条式贯彻，而是创新性执行。这要求市域产教联合体的所有主体，都应该发挥主观能动性，激发自身的内源性动力。内源性动力的来源，是对产教联合体组织性质的准确认知和对自身利益边界的合理标定。作为一种任务型组织，产教联合体更应该被理解为一种动态过程，而不仅仅是静态实体。这种认知的好处是，顶层设计的任务不再只是提供具体的实施任务，而是提供具有“诗意口号”[22]性质的战略目标。市域产教联合体的参与主体应该基于战略目标，结合自身实际，形成针对性、情景化的行动方案。对产教联合体的参与主体来说，一方面要淡化边界意识，另一方面要提升边界认知。要保持产教联合体的开放性和生命力，对边界的理解就应该是筛网而非甲壳[23]。甲壳型的边界观把所有其他主体一律不加区别地拒之门外，而筛网型的边界观通过价值选择的方式让主体之间保持能量和信息交换，并在此基础上展开以价值共识为目的的互动。显然，这有助于市域产教联合体的真正构建。政府组织是产教联合体建设改革中的重要主体。在构建产教联合体的过程中，尤其应该注意对政府组织的身份定位和角色期待。计划经济体制和单位制传统，使政府组织总是被习惯性地寄予过高期望。在科层制组织视角下这是可以理解的。但在合作治理视域下，无论是地市政府、园区管委会，还是省级政府、教育行政部门，都不应该大包大揽、包打天下，也不可能料事如神或未卜先知。在构建产教联合体的过程中，政府组织既不是先知和预言家，更不能成为保姆和管家。政府组织合适的角色定位，应该从划桨、包办转变为掌舵、主持人和召集者。大量的具体工作需要非营利性组织、企业组织的广泛参与甚至共同设计，并在此基础上进行互动和配合。在构建市域产教联合体过程中，应该对非营利性组织的地位和作用有更深刻的认识。一般来说，社会被分为既相互关联又相对独立的三个领域：政治领域、经济领域和其他领域。政治领域的组织形态是政府机构，经济领域的组织形态是营利性组织，其他领域的组织形态是非营利性组织，也被称为第三部门。第三部门的重要性在于，这是一种基于公私二元建构基础上的社会中介组织与机制，发挥着既不同于政府的社会事务管理功能，又履行着异于一般商业经营的社会服务义务，是建立公民秩序和维护社会公正的一股重要力量[24]。科层制治理模式也重视非营利性组织的作用，但是从政府助手和补充角色的意义上对其认识和定位的。作为一种合作式组织，在市域产教联合体中，应该从非营利性组织自身天然具有的灵活性和动态韧性的角度出发，最大化发挥其治理效能。环境的高流动性、高复杂性和高不确定性，使组织越来越呈现液态化的趋势。作为建构于理性权威之上的科层制组织，会显得越来越力不从心。非营利性组织不是仅作为政府组织的帮手或助手出现，而是因为自身组织形式的液态化和弹性化，对构建产教联合体中的个性化任务具有天然的契合。从规模、活力和独立性的角度看，我国目前的非营利性组织和发达国家有一定差距。但应看到我国非营利性组织具有紧密联系政府的重要优势。这在独立性的意义上可能是一种劣势，而在建构合作性组织的意义上看，完全可能成为构建市域产教联合体的制度优势。非营利性组织是否独立与其能否发挥专业效能并无必然联系。在动力机制方面，职业教育产教融合改革已经做了几种尝试：利益刺激、制度规约、环境促进等。相对来说，利益、制度和环境等因素只能影响改革成效所能达到的下限，却无法决定产教联合体改革所应企及的高位。事实上，在职教集团、产业学院、产教融合园区等改革实践中，这种情况已经有所体现。尽管出台了保障措施、制度安排、奖励办法和激励机制，但这些对职业教育高质量发展至关重要的改革仍然举步维艰，成效不尽如人意。无论是从面上还是从点上来看，都没有形成能够体现中国特色、具备世界水准的高水平案例。这种情况本身，就是职业教育产教融合改革复杂性、不确定性的最好体现。如果这些重要改革能够简单地以利益刺激和制度激励的办法解决，那么恐怕这些改革早已成功，至少在局部省域应该已涌现出了代表性案例。因为在局域出台若干利益刺激和制度激励措施并非难事。而事实上，关于深化职业教育产教融合，仍然处于改革措施多而改革成效弱的境地。合作社会和合作治理，为深刻认识这种现象提供了适用的理论框架。其内在机理，是在合作治理视域下信任的建构对于职业教育深化产教融合至关重要。信任的初级阶段是相信。具体到产教联合体来说，参与主体越是对改革的前途有坚定的信心，就越是能够对改革过程的曲折反复保持足够的耐心。相反，如果把产教联合体的构建认知为一种外在任务的完成，那就注定改革不可能取得大的成功。相信的进阶是信赖，基于相信而依赖。与相信相比，信赖的建立意味着联合体内部具有了更紧密的联系。这种紧密联系，对于实施层面的联合体构建至关重要。信赖的进一步发展是信任。与信赖的单向性不同，信任是相互的，是双向建构的过程。联合体构建之所以需要较长的时间才能显现出改革成效，与信任构建的时间成本较高有关。信任的建构，是一个主观的、缓慢的过程。信任建构遵循的路径是从习俗性信任到契约性信任再到价值性信任。对于构建市域产教联合体来说，真正起决定性作用的，恰恰是参与主体之间的价值性信任。这种信任的基础，既是从利益或制度视角而言，也要从伦理和道德意义上来看。对于构建产教联合体来说，园区既是技术性救助职业教育的主体，也是需要得到职业教育技能和智力支持的对象。大部分园区尤其是中小型园区都普遍存在“重产业、轻企业”等问题。山东在构建产教联合体意见中提出的“面向中小微企业提供‘共享员工’培训服务，提升企业员工的技能水平和岗位适应能力”，就是一个值得肯定的改革尝试。这种尝试的本质是让园区企业建立对于职业学校产教融合意愿和服务能力的宝贵信任。推进市域产教联合体建设，应该摒弃设计决定论、政府决定论和制度决定论。如果说确有一个因素能够决定市域产教联合体建设改革成败的话，那么这个因素应该是信任。信任建构注定是一个长期的过程，而这也正是市域产教联合体建设改革的复杂性所在。
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